周其仁详解深圳处理“违法用地”经验 返 回

  周其仁详解深圳处理“违法用地”经验

                                                                            20140729  财新网

        2012年,酝酿多年之后,深圳拉开新一轮土改序幕。这一轮土改着眼于盘活存量土地,深圳也由此成为全国首个系统性提出“违法用地”“违法建筑”解决方案的城市,突破性地出台了允许原集体经济组织实际控制的工业用地上市、分类处理历史遗留违法建筑、让一些符合条件的违法建筑转正等政策,具有全国性借鉴意义。

  北京大学国家发展研究院教授周其仁带领北京大学国家发展研究院综合课题组,参与了深圳相关问题的研究。他们的研究成果被深圳部分采纳。这份名为《更新城市的市场之门——深圳市化解土地房屋历史遗留问题的经验研究》的课题报告发表在《国际经济评论》2014年第三期。周其仁726日亦在北京大学国家发展研究院“CMRC中国经济观察”第38次季度报告会上公开披露了这份报告,并总结称,应以“尽可能把绝大多数人的经济活动纳入合法框架”为思路,寻找利益平衡机制,推进改革。

  铁腕拆违行不通

  有意见认为,只有对“违法建筑”施以铁腕、全面围剿,才能宣示政府维护土地国有的坚强决心,才能对违法行为产生可置信的威慑,彻底截断多少年剪不断、理还乱的“违建流”。但课题组认为,“这个意见很痛快,但它可能高估了铁腕拆违所能达到的极限,低估了潜在的风险”,其社会和政治风险、拆迁成本都无法负荷。并且,这些“违法建筑”在事实上承载着大量人口和经济活动,“对全部‘违法建筑’实施全面拆除之后,难以想象深圳还能维系正常的运转。”这种意见并不现实。

  深圳的“合法外土地”和“违法建筑”规模庞大,几乎占据半壁江山。作为中国最早改革开放的城市,深圳农民早就开始自发城市化,将土地、房屋租给外来人。1992年、2004年两次“转地”,更扩大了“合法外”规模。

  为加强对土地控制等,深圳分别在1992年对关内土地进行“统征”以及在2004年对关外土地进行“统转”,以实现深圳土地全部国有化。不过,由于深圳地价显现,2004年的“统转”遭到集体经济组织很大抵制。报告写道,“原村民及其基层组织不难估算政府给付的补偿与日后土地升值之间的巨大落差。于是,原村民及其基层社区组织纷纷抵制‘统转’,并在自己实际可以控制的土地上‘种房保地’,形成‘违建’和‘抢建’高潮”。这些土地仍由“城中村”经营,深圳政府委婉称呼其为“合法外用地”。

  根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示,全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋,建筑面积为3.92亿平方米,用地面积131平方千米。深圳市建筑物普查和住房调查则显示,至2008年,城中村私房1.7亿平方米,达住房总面积的42%

  课题组认为,这形成一个麻烦的局面:尽管政府拥有名义上的土地所有权,但在实际中却难以行使;原村民虽然在事实上享有着使用、收益、转让等诸项权益,但不能堂堂正正地从事合法的开发与再开发,常常因此错失市场机会。尽管“违法建筑”可以避税,但这点“好处”似乎也难抵时时遭受“查违”、“拆违”的巨大风险。这就使深圳原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境,深圳市政府、原村民集体,乃至整个市场都不是赢家。

  “事实上,我们也不相信有谁真的倾向如此冒险的政策。”但课题组认为,把“拆违”扩大到超越其合理极限的现实危险还是存在的。为此,有必要主动抑制操之过急的情绪,特别要防止脱离实际的激进倾向在决策层蔓延。

  寻找利益平衡机制

  课题组在调查中发现,深圳在长期应对“合法外土地”和“违法建筑”管理中,已经积累了许多成功经验。这些经验中都体现了一个基本的政策思想,即“尽可能把绝大多数人的经济活动纳入合法框架”。

  比如,对没有合法产权的房屋实行“备案制”,纳入租赁市场的有效管理;对于租赁“违建”的工商户,在相关部门出具同意在该场所从事经营活动的证明后,允许经营者办理工商登记;在“三旧改造”中,允许在申报立项时包含30%的“合法外土地”;在城市更新时提出“20-15”准则,对更新项目“合法外”用地实行二八分成,当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿交给政府后,这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后,从余下可开发的土地中,再拿出15%来作为公共设施的配套用地。如此,政府就不再计较“合法非法”,全部项目用地都进入城市更新,并在更新后全部可以合法颁证。课题组认为,这“20%”相当于一种“确权税”,非常具有参考意义,其税率可以通过一定权威程序加以调整,适应多种多样的实际情况。

  课题组建议,对“合法外用地”“违法建筑”的确权可以采用这种思路分步、分类进行,先易后难。先设定人均占地和建筑面积的基本标准,在此标准内普遍受理登记,免补地价,一律办法商品房产权证;对于确权限额内但超过合理限度的物业,收取“累进确权税”后确权;对于超过确权限额的部分,从策略考虑“暂不受理”,待确权有了进展,在专项调查基础上,再制定政策。

  周其仁认为,这种利益平衡机制对于解决目前土地、房屋领域的矛盾至关重要。应该在各地实践中耐心地寻找、观察,然后把它升格为正规的法律政策。

  实际上,深圳正式制定的方案,基本体现了这种思路。比如,在原集体经济组织控制的工业用地出让时,设置了和政府五五分成或者三七分成、原集体经济组织继受单位再持有不超过总建筑面积20%物业的收益分成方式。

  在对住宅类“违法建筑”确权时,深圳目前仅对原村民或原农村集体经济组织或者其继受单位所建房屋开启转正之门。对原村民所建符合“一户一栋”原则的违法建筑,免缴地价,总建筑面积未超过480平方米的部分免予处罚,超过面积部分设置了阶梯式罚款。对于原村民违反“一户一栋”原则所建违法建筑的多栋部分,则最多确认两栋,并设置不同的“确权税”。

  课题组希望能继续观察深圳实践,评估其实施效果。他们认为,以“尽可能把绝大多数人的活动纳入合法框架”为出发点,从行得通的实践经验中提炼政策元素,就可以打开更新城市的市场之门,走出以市场机制配置城市空间资源的新路。

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