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                                             “尽最大可能把多数人的经济活动纳入合法框架”

                                                                         南方周末  201481

        深圳未来的城市发展,重点在存量土地的再开发。粗略统计,深圳市全部现存土地和房屋中,合法的合法外或违法的,几乎各占一半。这些法外世界里的土地与建筑,严重阻碍了土地和空间资源的再开发和再利用,成为深圳争当未来城市增长极非挣脱不可的锁链。

        本报告梳理深圳土地问题现状,厘清历史遗留问题的根源,分析再开发面临的约束和困难,并为寻找解决问题的突破口提出建议。

        解决深圳土地方面的历史遗留问题,既不能急,也不能拖,而只能从深圳自己的实际经验中提炼正确的政策元素,找寻解决难题的有效途径。

       (一)急不得也拖不得

        首先是其社会和政治的风险。再者是其高昂的拆迁成本。最后,深圳的违法建筑在事实上承载着大量人口和经济活动。对全部违法建筑实施全面拆除之后,难以想象深圳还能维系正常的运转。因此,全面拆除违法建筑、立即消除全部违建,绝对不是一个现实的选项。事实上,我们也不相信有谁真的倾向如此冒险的政策。但是,把拆违扩大到超越其合理极限的现实危险还是存在的。为此,有必要主动抑制操之过急的情绪,特别要防止脱离实际的激进倾向在决策层蔓延。而拖延不仅不能化解深圳的历史遗留问题,还会增加以后解决的难度。

        深圳国土面积不大,市域边界无法扩张,城市开发程度较高,可用建设空地已经很少。惟有形成统一的、运作良好的、交易成本较低的土地和空间市场,才能吸引多种稀缺战略资源的流入、重组和集聚,为容纳未来5万亿、10万亿的经济总量提供城市空间支持。显然,法内世界法外世界旗鼓相当的新二元结构严重妨碍着深圳实现上述战略目标。

        (二)从行得通的经验里提炼政策元素

         既急不得,也拖不得,那就只有在可行经验中提炼对策。已经成熟的做法包括:将一部分违建房纳入租赁市场管理;登记违建场地上的工商户;把消防鉴定与土地权属分开来处理,重点监管消防,而不管用地性质。以上经验的共性是从实际出发、区别对待、尽最大可能把那些对他人与公众无害的经济活动纳入合法化的空间。

        (三)突破口:城市更新

         如果说以上办法还是间接应对合法外土地违法建筑,那么城市更新则是深圳找到的综合解决历史遗留问题的一个政策突破口。200912月,深圳市出台了《深圳市城市更新办法》。其主要做法是,引进市场开发主体,对项目地块上的全部物业重新规划、实施二次开发。其中,凡需要拆迁的,由开发商承诺对原业主赔偿,双方达成协议后,政府再以协议出让国有土地的形式,将项目用地转让给开发商。此项政策受到了广泛的欢迎。截至201210月,纳入城市更新计划的项目共342项,总占地面积为30平方千米。囿于思维惯性,最初的城市更新政策要求项目用地必须全部合法。但是,由于合法土地数量不多,且与合法外土地插花交织,导致城市更新项目的推进十分缓慢。针对这个困局,相关部门主动松动立项规定,先是规定在申报立项时允许合法土地占70%,合法外土地占30%”,等到项目完成时,再达到全部土地合法。深圳又进一步提出“20-15”准则,形成了扩大城市更新范围的新思路。当项目申请方同意把20%合法外土地无偿交给政府后,这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后,从余下可开发的土地中,再拿出15%来作为公共设施的配套用地。新政策规定,只要满足了“20-15”准则,政府就不再计较合法非法,全部项目用地都进入城市更新,并在更新后全部可以合法颁证。

         这一系列政策的含义,就是缴付一定的代价,合法外的土地和建筑就经由城市更新转为合法,并在合法权益的基础上再开发和再利用。更重要的是,政府不再把全部土地先集中到自己手里,再出让给市场。政府只要确保项目开发的公共用地,对土地确权设置必要的门槛条件,保障过程的社会公正,就可以把其余的事务交给市场,让相关各方按契约原则进行交易。政府适时转变职能,更集中于确保公共与配套设施的提供,就突破了唯有国有化,才能市场化模式,对深圳以至全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义。

        以上经验,体现了一个基本的政策思想,这就是尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架。以此为出发点,从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素,就能够形成新一轮土改的可行思路。把最大多数的原村民和基层组织争取到合法框架里来,发育城市建设与更新的统一市场。骤眼看去,历史留给深圳的包袱非常沉重,令人望而生畏。但是,正因为包袱沉重,才必须对历史遗留问题采取分解策略。只要恰当地分解问题,选择合适的政策工具,历史包袱再沉重,也有望分步解决。

       (一)放宽准入,进一步扩大城市更新的范围

        第一,建议进一步降低合法外土地违建进入城市更新的门槛。在原则上,即使更高比例的法外土地和违建,只要同意缴纳确权税,就可以考虑纳入城市更新立项。确权税税率,可通过一定的权威程序加以确定和调整,以适应多种多样的实际情况,譬如由单一的不变比例(20%),完善为随合法外用地比例增加而累进的多级确权税率

        第二,拓展城市更新内涵,覆盖更多类别的存量资产。从深圳的实际情况看,特别要把现存工业用地和厂房的利用、改造、更新,放到突出的地位。建议松动对工业用地存量资源的价格与用途管制,允许原集体经济组织的存量工业地产入市;对于其中的合法外土地违建,可参照确权税的思路处理。

相关新政策已在20131月出台,允许原农村集体将其实际占有的、符合规划的合法外工业用地使用权公开挂牌出让。当年年底,深圳市首宗由原农村集体实际占有的工业用地成功挂牌出让(凤凰社区)。

        这一案例的现实意义在于:现存土地权益关系得到更新,原农村集体实际占有和控制的合法外用地,重新被纳入合法利用的轨道,为产业发展提供新的空间。同时,政府职能从包办城市土地供给,转变为以分成土地出让收益确保城市公共设施的供给,诱导新的市场主体对城市发展的潜在机会作出更为积极的反应。

       (二)走立体城市之路,利用市场机制配置城市的空中和地下资源

        由于改革开放以来超常的高速发展,深圳已没有水平扩张的机会,未来只能从更合理提升立体城市的密度里寻找进一步发展的空间。为此,深圳理应比其他城市更主动地探索城市立体空间配置的体制和机制。

        我们建议在增加规划的程序合理性和权威性的基础上,探索利用市场机制配置容积率的可能。例如,在深圳2012版容积率规划的基础上,在原则上容许低于法定容积率的楼宇所有者,将自己不用的容积率,集中到一个公开交易的市场里由需求方竞价购买。就是说,经由自愿交易为增量容积率定价,然后按出价高者得的市场准则,配置该稀缺资源。

       (三)分区、分步推进确权

        建议以本次土地改革为契机,分区、分步推行确权,先易后难逐步推进,谋求积小胜为大胜。分区的办法,既可按习惯划出确权的试点区,以及试点取得经验后的推广区,也可先制定确权试点的政策,鼓励各行政区主动申报。试点区不可过小,且优先考虑选择确权能够带来较大的市场前景的区域。譬如,可以考虑在前海四周选择若干社区作为第一批确权的试点。

        分步就是针对实际情况,区别对待,先易后难,争取最多数原村民和原集体经济组织的接受、理解、同情和支持。

        第一步,应当根据以往处理合法外用地的历次文件规定,设立一个人均占地和建筑面积的基本标准。凡在此标准之内的各类用地、住宅和工商建筑,应普遍受理登记。受理后,按公布的政策规范确权,免补地价、免交手续费,一律颁发商品房产权证,作为确权的第一推动。

        得到确立的产权,是村民私有的房产所有权,以及连带所占用的国有土地的私人使用权,并按通行的地随房走原则,拥有房地产整体可转让、可抵押或质押的产权权能。

        第二步,对超过合理限度的物业,收取累进确权税后确权。同样根据以往处理合法外用地的历次文件规定,设立一个人均占地和建筑面积的上限。凡在基本标准之上,但在上限额度以内的房屋和土地,通过缴纳累进确权税完成确权。

        第三步,对超过确权限额的部分,从策略角度考虑先宣布暂不受理,待确权有了进展,再在专项调查的基础上,择机制定包括高额罚款、局部拆除、平价征用在内的多种政策,坚决压缩超额违建的收益空间。

        上述三步,体现了承认合法权益、酌情处置轻度违法,集中处罚重度违法的原则,意在把最大多数的原村民和基层组织争取到合法框架里来,然后在一元制度的框架内,发育城市建设与更新的统一市场。

       “统征统转完成了土地的全盘国有,终结了原先国有土地和农村集体用地并存的二元格局。却造成了对下的麻烦和紧张,并由此悄然形成了一个新的二元结构。

        1987年深圳土地的第一拍,打开了工业化、城市化的土地之门。1992年邓小平南方谈话之后,深圳的增长速度更加迅猛,平均每年新增建成区面积35平方千米,相当于东部一个中等县级市的市区面积。如此高速发展的势头,依赖大量新增建设用地,势必受到国家土地管制政策逐年收紧的限制和掣肘。

        在此背景下,深圳市政府在1992年出台了《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》,对原特区内农村土地实行统征,即把特区内全部农村土地转为城市国有土地。2004年,深圳市又对特区外实施统转,把全部关外农民转为城镇居民,以此实现深圳市全域的土地国有化。

        事后看,统征统转除了谋求国有土地增量的相关收益外,更重要的是谋求消减国家土地管制对城市发展的束缚。在体制上,统征统转完成了土地的全盘国有,终结了原先国有土地和农村集体用地并存的二元格局。

        始料不及的是,统征统转却造成了对下的麻烦和紧张,并由此悄然形成了一个新的二元结构。特别是2004年的统转,在补偿方面沿用1992统征的标准,但事隔十二年,深圳的地价早已翻番,而关外的原村民对土地升值也已经形成早先难以比拟的强预期。面对统转,原村民及其基层组织不难估算政府给付的补偿与日后土地升值之间的巨大落差。于是,原村民及其基层社区组织纷纷抵制统转,并在自己实际可以控制的土地上种房保地,形成违建抢建高潮。

        根据2010年深圳完成的农村城市化历史遗留问题违法建筑信息普查统计结果显示,全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为35.7万栋,建筑面积为3.92亿平方米,用地面积131平方千米。如此规模的合法外土地违法建筑,在中国特大城市里颇为罕见。

        更为严峻的是,生活在违法建筑里的外来人口高达七百多万,约占全市总人口的一半。这一数量庞大的群体参与着深圳的建设,事实上也对深圳发展做出了不可抹杀的贡献。他们与原村民一道,构造了一个非正规深圳。在非正规深圳原农村集体经济组织继受单位里,也有党组织、行政机构及合法的经济组织(社区股份公司),并实际担负着对深圳市半数人口的公共服务与社会治理。任何一届深圳政府在处理合法外土地违法建筑问题时,都不能忽视这种非正规活动的组织特征。

        结果,经过两次推进,深圳全域土地在名义上已经全部国有,消除了在其他城市尚存的城乡土地二元所有制;但在全盘国有土地之内,深圳又生成了一个法内世界法外世界旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。

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