《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》解读 返 回
   20151011日,国务院办公厅印发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》(国办发〔201575号,以下简称《指导意见》),对于海绵城市建设的要求、原则等提出了明确的要求,在强调城市人民政府是海绵城市建设的责任主体的同时,确定了“住房城乡建设部要会同有关部门督促指导各地做好海绵城市建设工作”的牵头职责。

  一、背景和目的

  所谓海绵城市,就是充分发挥原始地形地貌对降雨的积存作用,充分发挥自然下垫面和生态本底对雨水的渗透作用,充分发挥植被、土壤、湿地等对水质的自然净化作用,使城市像“海绵”一样,对雨水具有吸收和释放功能,能够弹性地适应环境变化和应对自然灾害。在城市开发建设中,加强规划建设管控,通过源头减排、过程控制、系统治理,采取屋顶绿化、透水铺装、下凹式绿地、雨水收集利用设施等措施,使建筑与小区、道路与广场、公园和绿地、水系等具备对雨水的吸纳、蓄滞和缓释作用,有效控制雨水径流,使老百姓切实感受到“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的实效。

  党中央、国务院高度重视海绵城市建设。习近平总书记强调,要建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市。我国正处在城镇化快速发展时期,城市建设取得显著成就,同时也存在开发强度高、硬质铺装多等问题。特别是建筑屋面、道路、地面等设施建设导致下垫面过度硬化,改变了城市原有自然生态本底和水文特征,70%以上的降雨形成径流被排放,城市“大雨必涝、雨后即旱”,带来水生态恶化、水资源紧缺、水环境污染、水安全缺乏保障等问题,严重影响群众生产生活和城市有序运行。发达国家在城镇化过程中,也曾出现过类似情况,这些国家及时调整城市规划建设理念,通过实施低影响开发模式、可持续排水管理、水敏感城市设计等理念和措施,合理控制雨水径流,有效解决了上述问题。

  为加快推进海绵城市建设,修复城市水生态、涵养水资源,增强城市防涝能力,扩大公共产品有效投资,提高新型城镇化质量,促进人与自然和谐发展。国务院出台了《指导意见》。

  二、主要内容

  《指导意见》规定了五方面的内容,包括“总体要求、加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织落实”,同时也明确了海绵城市是一种城市发展方式。

  (一)总体要求

  1、工作目标

  《指导意见》明确通过海绵城市建设,综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施,最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响,将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年,城市建成区20%以上的面积达到目标要求;到2030年,城市建成区80%以上的面积达到目标要求。

  2、基本原则

  坚持生态为本、自然循环。充分发挥山水林田湖等原始地形地貌对降雨的积存作用,充分发挥植被、土壤等自然下垫面对雨水的渗透作用,充分发挥湿地、水体等对水质的自然净化作用,努力实现城市水体的自然循环。

  坚持规划引领、统筹推进。因地制宜确定海绵城市建设目标和具体指标,科学编制和严格实施相关规划,完善技术标准规范。统筹发挥自然生态功能和人工干预功能,实施源头减排、过程控制、系统治理,切实提高城市排水、防涝、防洪和防灾减灾能力。

  坚持政府引导、社会参与。发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用,加大政策支持力度,营造良好发展环境。积极推广政府和社会资本合作(PPP)、特许经营等模式,吸引社会资本广泛参与海绵城市建设。

  (二)有效措施

  城市内涝的形成是多方面的,简单地讲,就是水排得慢,没有尽快把它排走,形成了积水,大了就是内涝。单纯靠地下管网把雨水排走的方式来解决内涝,是不可持续的,为此,他们转变城市发展理念和建设方式,采取地上和地下相结合、生态措施和人工措施相结合的方式。因此,海绵城市的核心就是合理地控制降在我们城市下垫面上的雨水径流,使雨水就地消纳和吸收利用。

  1、“渗”。由于我们城市下垫面过硬,到处都是水泥,改变了原有自然生态本底和水文特征,因此,要加强自然的渗透,通过土壤来渗透雨水,这同时也是一种吸纳雨水的过程。它的好处,可以避免地表径流,减少从水泥地面、路面汇集到管网里雨水,可以涵养了地下水,补充地下水的不足,能通过土壤净化水质,还可以改善城市微气候。从国外的经验看,土壤有一定的含水量后,白天可以适当蒸发,能够调节微气候。所以第一个措施是“渗”,把渗透放在第一位。

  2、“蓄”。就是把雨水留下来,要尊重自然的地形地貌,使降雨得到自然散落,原来到湖里的还去湖里,原来到沟渠里的还去沟渠。现在人工建设破坏了自然地形地貌后,降雨就只能汇集到一起,形成积水。所以要把降雨蓄起来,蓄也是为了利用,也是为了调蓄和错峰,防止短时间内汇集水到一个地方,防范内涝。

  3、“滞”。主要作用是延缓短时间内形成的雨水径流量。比如说,通过微地形调节,让雨水慢慢地汇集到一个地方,用时间换空间。城市内的降雨,是按分钟计、按小时计的,这跟大江大河不一样。城市内历时短的强降雨,对下垫面产生冲击,形成快速径流,积水攒起来就导致了内涝。因此,“滞”非常重要,可以延缓形成径流的高峰。

  4、“净”。通过土壤的渗透,通过植被、绿地系统、水体等,都能对水质产生净化作用。大城市里的初雨,通常雨水中会混杂了尘土,特别是雾霾严重的城市,雨过天晴后,地上都是泥巴点。而脏的水排到大江大河里、排到自然水体里,会产生污染。因此,应该把这些雨水蓄起来,经过净化处理,然后再回用到城市中。

  5、“用”。尽可能利用天上给我们降下来的雨,不管是丰水地区还是缺水地区,都应该加强雨水资源的利用。比如停车场上面下的雨,我们传统的方式是快排,那么,可不可以进行收集净化以后,直接用于洗车,当然是可以的。我们现在浇花浇树要用自来水,既消耗能源、又消耗水资源。我们应该通过渗透涵养,通过蓄把水留在原地,再通过净化把水用在原地。

  6、“排”,有些城市降雨多,雨水渗透力有限,雨水可用之处也是有限的,因此导致了内涝。这就必须要采取人工措施,把它排掉。

  通过人工和自然的结合、生态措施和工程措施的结合、地上和地下的结合,可以解决城市内涝问题,还可以解决水体黑臭的问题,还可以调节微气候、改善水生态等等。因此,海绵城市建设不是一个单纯的目标,而是一个综合的目标,是城市发展理念和建设方式的转型。

  (三)加强规划引领

  1、《指导意见》明确要科学编制规划。编制相关专项规划时,要将雨水年径流总量控制率作为其刚性控制指标。

  《指导意见》强调,划定城市蓝线时,要充分考虑自然生态空间格局。建立区域雨水排放管理制度,明确区域排放总量,不得违规超排。这是海绵城市理念在城市规划、开发、建设及标准规范制定等各环节中的体现及要求。其中,“建立区域雨水排放管理制度”的提出,明确了对于雨水排放的管理不再放任自流,特别是在城市区域规划中必须充分考虑。由此可以推断,一旦写入规划,违规超排雨水恐将面临相应处罚。

  2、严格实施规划。将建筑与小区雨水收集利用、可渗透面积、蓝线划定与保护等海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件,保持雨水径流特征在城市开发建设前后大体一致。在建设工程施工图审查、施工许可等环节,要将海绵城市相关工程措施作为重点审查内容;工程竣工验收报告中,应当写明海绵城市相关工程措施的落实情况,提交备案机关。

  3、完善标准规范。抓紧修订完善与海绵城市建设相关的标准规范,突出海绵城市建设的关键性内容和技术性要求。要结合海绵城市建设的目标和要求编制相关工程建设标准图集和技术导则,指导海绵城市建设。

  (四)统筹有序建设

  1、《指导意见》明确,要有序建设,必须稳中求进。从2015年起,全国各城市新区、各类园区、成片开发区要全面落实海绵城市建设要求。老城区要逐步实现小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解。各地要建立海绵城市建设工程项目储备制度,编制项目滚动规划和年度建设计划,避免大拆大建。结合《指导意见》的工作目标,稳中求进,因此“编制项目滚动规划和年度建设计划”则显得非常有必要。

  2、自建国以来,我们的城市建设思路和标准多沿用前苏联的套路,性价比高,但抵御极端天气的能力较差。随着城市人口的不断增加,这一矛盾日益突出。《指导意见》提出,推进海绵型道路与广场建设,改变雨水快排、直排的传统做法,增强道路绿化带对雨水的消纳功能,在非机动车道、人行道、停车场、广场等扩大使用透水铺装,推行道路与广场雨水的收集、净化和利用,减轻对市政排水系统的压力。此次由国务院明确改变传统雨水快排、直排的做法,以小见大,对于城市建设理念的更新进步,具有划时代的意义。

  3、加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复,禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为。《指导意见》确定了通过绿地、湿地等现有城市海绵体消纳雨水的方针,因此,破坏水生态环境的建设行为则为禁止之列。

  (五)完善支持政策

  《指导意见》要求,区别海绵城市建设项目的经营性与非经营性属性,建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制,采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式,鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理。各有关方面要将海绵城市建设作为重点支持的民生工程,充分发挥开发性、政策性金融作用,鼓励相关金融机构积极加大对海绵城市建设的信贷支持力度。在“政府与社会资本风险分担,收益共享”的合作机制下如何吸引社会资本参与,需要考量城市管理者的智慧。

  (六)组织落实

  《指导意见》强调,城市人民政府是海绵城市建设的责任主体。住房城乡建设部要会同有关部门督促指导各地做好海绵城市建设工作,继续抓好海绵城市建设试点,尽快形成一批可推广、可复制的示范项目,经验成熟后及时总结宣传、有效推开;发展改革委要加大专项建设基金对海绵城市建设的支持力度;财政部要积极推进PPP模式,并对海绵城市建设给予必要资金支持;水利部要加强对海绵城市建设中水利工作的指导和监督。总的来说,就是增强海绵城市建设的整体性和系统性,做到“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。

  三、意义和影响

  海绵城市就是能够像海绵一样吸水的城市。这样的城市,能够最大程度地留住雨水。具体来说,就是在城市小区里布置若干地块,用吸水材料建设,作为海绵体,平时是市民的休闲公园,暴雨的时候就作为蓄水的地方。无论是泥地、草地还是树林、湖泊,都能吸收大量雨水。这样,可以把水消化在本地,避免汇集到一起形成洪水。当大量的雨水都被海绵体吸收之后,城市的积水也就无从谈起。那些被海绵体充分吸收的雨水还可以再次利用,如浇花、洗车等,在一定程度上可以缓解水资源紧张局面。

  构建海绵城市的经济效益不可小觑。海绵城市建设非常注重对天然水系的保护利用,大大减少了建设排水管道和钢筋混凝土水池的工程量。调蓄设施又往往与城市既有的绿地、园林、景观水体相结合,“净增成本”比较低,还能大幅减少水环境污染治理费用,降低城市内涝造成的巨额损失。对于老旧城区占比较大的特大型城市,相对新城区,老旧城区确实面临空间条件有限、改造难度大等问题。但相比建设大型地下调蓄池、大规模改造雨水管线等方案,多添置一些“海绵体”反而更具可行性。设计建设过程中,既有的老旧建筑可通过雨水管断接技术,利用社区内部的花坛、绿地等空间布置雨水花园、下沉式绿地;市政道路可结合道路绿化带、树池等绿化空间布置生态树池、植草沟等低影响开发设施;也可将老旧社区雨水管线接入周边公园、水体、集中绿地。

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