英国土地征用制度介绍 返 回

 英国的土地征用制度可追朔到19世纪中叶,由于铁路、船运等基础设施的建设需要大量征地,政府开始通过立法对征地活动进行管理。经过一个半多世纪的发展,目前已经形成了比较完善的征地管理制度。

一、土地征用的法律依据和土地征用目的

  在英国,土地征用的常用术语是土地的强制性购买(compulsory purchase),其主要的法律依据是:1845年颁布的《土地条款统一法》(The Land Clauses Consolidation Act 1845)、1961年的土地补偿法(The Land Compensation Act 1961)、1965年的《强制购买法》(The Compulsory Purchase Act1965)、1973年的土地补偿法(The Land Compensation Act 1973)、1981年的《土地取得法》(The Acquisition of Land Act 1981)、1990年的《城乡规划法》的第四部分(part IX of the Town and Country PlanningAct 1990)、1991年的规划和补偿法(Planning and Compensation Act 1991)、1992年颁布的《交通与工程法》(The Transport and Works Act 1992)、2004年规划与强制性购买法(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)。

  英国的土地征用的目的也强调是为了公共利益,但它并没有公共利益用地的目录,而且没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。土地的强制购买权是由法律赋予一定的征地机构来实现的。但值得注意的是,强制购买权并不仅仅局限于公共部门,英国的法律并没有将私人用途排除在强制购买之外。英国的大部分公用事业已经私有化,根据1992年颁布的《交通与工程法》(The Transport and Works Act 1992)(此前是通过临时法令的方式),这些私有的公用事业公司可以通过强制购买取得土地来进行铁路交通和其他公用事业建设。根据城乡规划法,英国地方当局可以通过强制购买的方式取得土地进行城市开发,而土地的用途并不仅仅限于公共利益,而是可以用于私人用途如商业中心,也可以在取得土地以后转由私人开发商进行开发。在1990年修订的《城乡规划法》中明确规定,强制购买土地除了用于公共利益之外,也可以是为了适应地区规划的要求或者确保土地的最经济有效的利用。在2004年颁布的《规划和强制购买法》中,对于地方当局通过强制购买实施城市开发的目的的规定更加具有弹性,只要符合下列要求,地方当局就可实施强制购买:促进或者改善该地区的经济福利,促进或者改善该地区的社会福利,促进或者改善该地区的环境福利。

  二、土地征用机构和土地征用程序

  在英国并没有一个具有强制购买权的机构或部门的统一目录。从实际操作来看,具有强制购买权的征地机构包括政府部门和大多数政府机构、地方政府、具有法定义务的团体、受限制的团体和通过临时法令取得强制购买权的其他团体,包括由法律确定的各项公共事业实施主体,如供水公司、新城镇开发公司等单位。中央政府通常在重大的基础设施项目上使用这种强制征地的权力, 但这种权力需要议会通过。

土地征用的程序大致可分为以下几个阶段:1、请求取得土地的政府各部、地方政府或其他征地者向当地征地主管机构(苏格兰设有土地征用局)提出土地征用的申请。2、征地者必须用一张相关的地图描述所要求得到的土地,至少在一份地方报纸上发布征用通告,并且要求持续两周。同时根据征用法令,给所有与计划征用的土地有关的土地所有人、租户和居住者送达通告。3、征用申请的审批,政府主管机构收到相关文件以后,要征询土地产权人的意见;如果土地产权人对于征地有异议,审批部门需要任命听证员举行公开听证会,并根据听证报告作出征地与否的决定;如果征地申请获批,主管部门发布征地令(强制购买令(compulsory purchase order)),对征地令的有效性有异议者可以诉诸法院裁决。4、补偿的议定或裁决,征地者与土地所有者及相关利益人达成补偿协议,或由土地法庭作出裁决。5、让与合同的订立和补偿的支付。6、征地者进入土地。

  三、土地征用补偿

  英国有关法律规定,所有的土地所有人、承租人和占用者当其土地被征用时都有得到补偿的权利。补偿费的确定既可以通过征地当局和所有的当事人两者之间达成的一致意见,又可以采用土地裁判所评估裁定的补偿费。

  英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定,包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿支付与安置、补偿争议的处理等。

  (一)土地征用补偿原则

 1、土地征用补偿以市价为基础,即以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础。

 2、补偿以相等为原则,损害以恢复原状为原则。

 3、不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。

 4、如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形,由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。

 5、在特别情形下,土地裁判所会不考虑市场价格,而考虑一个“重置等价”。例如,一座教堂,如果按市场价出售,所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候,土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。

 6、考虑打搅补偿。

  (二)土地征用补偿的范围和标准

 1、土地(包括建筑物)的补偿,其标准是以被征用的土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算标准的;如果有些土地在征用之前因要转为公用事业开发地,而造成的地价上涨,原则上补偿价格不包括这一部分。但是,某些合理的上涨可以考虑。假如一块特定的土地由于缺少市场卖不出去,不能确定它的市价,则补偿费可以参照相当的地块给予占有者的合理成本确定。在一定条件下,根据没有被征地的地价的折旧确定补偿费也可以是有效的。

 2、残余地的分割或损害补偿,其标准为市场的贬值价格。例如一整块土地,只征用了一部分,而征用的结果给其余土地的价值造成了损害,那么,土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。

 3、租赁权损失补偿,其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害。例如征购租期不满一年或逐年续租的土地,若承租者因征地而在到期前或到期时放弃租赁,可以获得损失赔偿。前者包括:隔绝,干扰,后续承租者的补偿(承租者有权得到新来承租者对其未尽利用价值的补偿,如正在生长的作物等)等;后者除了获得上述补偿外,还有租期未满的利益损失等。

 4、迁移费、经营损失等干扰的补偿。假如一个人在一块农业用地上至少经营了三年,而由于征地失去这种经营权,则他有权要求得到额外经营损失费,条件是他如果在英国境内在三年期限内开始经营另一块农业单元。

 5、无土地征收情况下的补偿。因征地而使周边土地(无土地征收情况下)受到的侵害也需补偿,分为两种情况:一是征地及建设中导致临近土地权益的损害,针对征地和建设造成周围土地的损害或贬值,补偿金额为土地价值的减少,估价日期为损害发生之日。二是公共设施运营中对周围土地的侵害,针对征地后建成的公共设施在利用中对周边土地造成的有害影响,如噪音、人造光等,侵权日期为初次使用的日期,估价日期为申请补偿之日。

 6、其他必要费用支出的补偿(如律师或专家的代理费用、权利维护费用等)。

  (三)补偿的估价日期

  土地征用机关在行使土地征用权时,应通知被征用土地的所有权人及其他权利人,但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间,在地价上涨的情况下,土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定,假如当事人双方所同意协商补偿金额,则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时,则以土地裁判所听证的最后一日为估价日期。

  (四)补偿支付与安置

  补偿支付包括征地补偿费用支付以及损失支付。

  1、征地补偿支付。针对土地的价值、隔绝或有害影响、干扰以及相关费用的补偿支付。征地补偿可在征地机关占有土地前后支付。当事人有权要求先期支付,由征地机关在申请之日起3 个月内支付,先期支付的价值一般为补偿金额的90%

  2、损失支付。损失支付针对征地对居住年满一年的当事人造成的不便,包括基本损失补偿和居住者损失补偿。拥有或使用土地一年以上的当事人可以获得基本损失补偿(为土地价格的7.5% ,最高不超过7.5万英镑)。满足上述条件的居住者还可以获得相应的居住者损失补偿(为地产价格的2.5% ,最高不超过2.5万 英镑)。

  3、利息。若征地机关在补偿金额确定前占有土地,必须按照指定的利率支付自占有之日直到补偿支付期间的利息。对于无土地征收的补偿,利息计算自提交补偿申请之日起到支付之日。

  4、安置。征地机构对于当事人无法定安置义务,但通常情况下会讨论是否提供安置,但费用将在补偿费用中扣除。

  四、矛盾的解决方式

  在土地强制征购这一事件中,任何利益相关人如果认为这一事件使自己的利益受到伤害,他都可以在规定的时间内向当地的土地裁判所或法律部门提出诉讼(如苏格兰规定,当事人应当在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地裁判所提出诉讼)。土地裁判所负责征地补偿争议的裁决。土地裁判所不属于法院,也不属于行政系统,组织上与行政机关联系,活动上保持独立性。

  英国启动土地强制征购的行政裁判过程大体是:

  1、政府确定土地强制征购项目之后,首先由实施强制征购的基层政府发布命令,并送达当事人;公示时间为三个月,在公示期内如果有人对其提出异议,政府要举行调查会或听证会,之后仍然有人有异议的,可以向国务大臣提出申诉;申诉后仍有异议的可以直接向最高法院起诉,通过行政法庭审判裁定。

  2、公示期满没有异议的项目,土地征购官员可以进入被征购土地并与当事人协商有关补偿事项。价款首先由政府土地评估专员提出,经协商有争议的,则由争议方向土地估价裁判所提出裁决申请。估价裁判所依照规定程序进行裁决

  3、经过估价裁判所裁决后双方仍存在争议的,任何一方都可以上诉到上一级土地裁判所申请裁决。土地裁判所经过协调和必要听证程序,最终进行裁决。

  4、土地裁判所的裁决结果虽然是终局裁决,但当事人如果对土地裁判所在裁判过程中适用法律或裁判程序有异议而不服的,可以向最高法院申请司法审查或者也可对土地裁判所的最终裁决提出上诉。最高法院对土地裁判所裁决的上诉一般只做形式审判,不直接改变土地裁判所的裁决。

  五、英国土地征用制度的主要特点和存在的问题

  (一)强制购买土地门槛很高,不常使用

  在英国无论是中央政府还是地方政府, 征用土地都很困难, 因为有各种客观条件要求征地部门必须谨慎行事。英国确认适用强制征购相关的法律门槛是很高,强制购买令的取得十分不易。征地部门必须证明该项目是“ 一个令人信服的符合公众利益的案例”,比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失。再加上征地部门的财政资源的约束,土地强制购买并不经常运用。

  第二次世界大战战后初期是英国土地征用的高峰期,自70 年代以后,特别是80年代,英国对土地的需求量大为减少,这主要是由于从政府角度进行贫民区改造、综合开发城市、新城镇建设、交通干线开拓及其他项目建设基本结束。与此同时,英国私人或民间的土地开发活动十分活跃,土地需求量大增,从而要求公共部门把掌握的空闲土地和其他剩余资产转给私人或民间公司,使公共部门和政府从土地的买主变为土地的卖主。

  近些年来,英国有权征用土地的部门,为了避免采取强制手段,更多的是采取同土地的所有者合作或协商的形式获得土地。就连英国上下级政府之间相互转移土地所有权,也不是无偿平调,也必须同土地征用一样通过商议按市场价格交易。

  (二)征地补偿尽量保证公平

  英国征地补偿的目标非常明确,即要确保当事人的损失都能获得赔偿,而且征地不损害当事人的任何利益,这种“前后一致”的原则也是计算补偿金额和测算损失的依据。英国征地补偿的范围不仅包括土地及相关损失的补偿,而且包括了无土地被征收时的补偿,不仅包括直接损失的补偿,而且考虑了间接损失的补偿,不仅包括征地过程对当事人造成的损害的补偿,也包括项目建设及运营造成损害的补偿。此外,征购租赁中的土地不仅向所有者补偿,还应赔偿承租者的损失,并充分考虑到租赁终止的各种情况,分别予以补偿。从立法的角度体现了对租赁权的尊重和对承租人正当利益的维护,从而在征地补偿中尽量体现了公平的原则。

  (三)补偿考虑征地预期用途,限制征地后随意改变用途

  英国征地补偿考虑了征地预期用途,从而使征地补偿与土地预期用途产生密切的关系,这样征地后土地用途的改变将反过来影响到补偿,这就限制了征地后随意改变用途情况发生,避免了为减少支付补偿而隐瞒征地用途的行为,维护了当事人的利益。

  (四)逐步简化法律条文,方便大众理解

  关于强制征购土地的法律起源于19世纪, 当时为了促进铁路、运河和其他关键性基础设施的建设, 首次制定并使用了征地法。此后又陆续制定了大量的相关法律。目前,除了前述几项主要的法律外,英国涉及土地强制购买的法律总共多达550多项。此外,英国法律繁文缛节, 通常是以英寸来衡量法律文本的厚度, 一般百姓即使想查阅有关章节也往往被繁琐的法律条文缠得一头雾水。怎样能够保障法律的实施, 维护百姓的利益呢,在公众的要求下, 副首相办公室专门编写出版了一套五册的“强制征购土地法”通俗读本,以方便群众找到法律赋予自己的权利和依法应尽的义务。第一册是关于强制征地的程序, 内容包括为什么要制定“强制征购土地法”,谁能够行使这些权力及取得这些权力的有关程序;征地部门如何实施上述权力;你所拥有的权利, 抵制或影响法律程序的可能性等。第二、三、四册分别是商业用地、农业用地和居住房屋拥有者或使用者的赔偿条款。第五册是有关缓和拆迁矛盾的方法。

  为了改革土地强制购买制度,英国政府成立了包括专家、政府官员和相关的其他人士组成的顾问小组,对土地强制购买的相关法律和程序进行了系统的检讨,结论之一就是土地强制购买的程序需要简化。另外根据强制征地涉及法律过多的问题,顾问小组建议由英国法律委员会准备新的关于土地强制购买的立法文件,通过合并和简化现有法律来建立统一的土地强制购买程序和补偿法律。

  (五)征地过程较长、效率偏低

  英国强制购买土地的主要问题是征地过程较长、效率偏低。目前英国的征地程序比较复杂。包括申请、发布通告、行政审批、补偿商议、听证、法律裁决等。此外,英国征地部门通常还必须征用分散的、多种所有制的土地,将其合并为成片土地实施开发项目,所以开发部门需要与多个土地所有者打交道, 商议主要是赔偿方面的有关征地事宜,涉及的法律较多从而增加了征地的难度。复杂的程序使得强制购买过程过长和效率低下。以建设一个大型购物中心为例, 获得中央和地方两级政府的批准就需要四五年时间, 从立项到建成平均需要10年左右的时间, 有的长达16年。根据2007年国土资源部的赴英考察报告,目前英国强制征购土地的平均时间是:高速公路征地需要9年时间,规划征地6年(英格兰和威尔士),住宅征地4年,公用事业征地3年。

  六、启示与借鉴

  (一)应当从法律上对“公共利益”的范围明确界定

  我国《宪法》和《土地管理法》都规定,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”。但没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益”,哪些建设项目用地不是为“公共利益”,“公共利益”成了一个高度抽象的概念。部分地方政府以地生财,不管是否为了公共利益的需要,都大量动用征地权,造成土地征用后待价而沽,或低价招商争税源,因资金不到位而闲置土地,造成土地资源的严重浪费。据国土资源部概算,目前我国土地征用后的利用率只占征地总数的67%30%以上处于“批而未征”、“征而未用”的状态。根据《全国土地利用总体规划纲要(20062020)》,全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近26.67万公顷(400万亩)。因此我国应当完善土地征用立法, 从法律上对“公共利益”的范围明确界定。

  (二)遵循市场原则, 合理制定补偿标准和项目。

  英国的土地征用补偿以市价为基础。实际上,目前,世界上大多数国家和地区对被征用土地的补偿,都是根据当时的市场价格或以市场价格为基础来确定的。而我国补偿标准明显偏低,现行征地补偿安置标准主要是以种植主要农作物的产量和产值来计算的,且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过耕地被征用前三年平均产值的30倍。征地补偿安置费用在国有土地出让总价款及征地成本中所占比重较低。据有关方面2007年的调查,我国东部、中部、西部地区被征地农民得到的土地补偿和人员安置费用占土地出让总价款的比例分别为16%18%12%。这一因素使我国农村征地产生较多的纠纷。 征地补偿按土地原有用途、使用产值倍数法确定补偿费用,不符合土地估价原则,也不符合市场经济交易规则。我国应结合现阶段基本国情, 借鉴英国的做法, 以市场作为基础, 将土地补偿费、青苗及建筑物、构筑物补偿费、残地补偿费等主要补偿项目的补偿价格参照当前土地市场的价格, 充分体现“效率、公平”原则。

  此外,征用农村土地的土地补偿费用不仅要考虑土地的自然属性,还要考虑土地的社会属性,即土地在城市中的区位、交通等因素;安置补偿费用还要考虑征地给农民带来的就业损失和生活福利损失,考虑城市支持农村、城乡统筹协调发展的需要,提高征地补偿在本质上是让被征地农民享受城市快速发展带来的经济效益。应坚持同地同价的原则,全面落实征地区片综合地价,凡经济社会发展水平相近区域的土地,即便是国家重点工程和大中型水利水电工程征地,其征地或建设用地补偿价格应相同,不因其用途、规划限制等因素而有所区别。同时,要逐步、适度提高对直接支付给被征地农民的补偿安置费用在征地成本、国有土地出让综合价款中的比例。

  (三)明确征地补偿目标,合理分配补偿费用

  英国征地补偿的目标非常明确,考虑了各方面权利人的利益。我国在此方面还有许多不足,征地补偿的目标并清晰,因而形成我国补偿分配方面特有问题。我国实行的是土地国家所有和集体所有两种所有制形式, 由此可见集体是农户的“代言人”。但现行法律对“集体”界定模糊, 补偿目标并不明确,从而使少数村干部成为土地征用补偿的分配者, 这就造成了失地农民权益受损的客观因素。因此, 国家必须进一步界定农村土地征用补偿的收益主体, 不仅能有效地保护农民的合法权益, 也可以防止集体财产的流失。同时, 应该切实理顺各种费用的去向, 土地补偿费交给所有权人即集体经济组织, 其如何分配由他们的组织委员会决定; 安置补助费发给承包权人, 以弥补其因不能再承包土地而蒙受的损失; 青苗补偿费则补偿给青苗所有者。

  (四)征收流转土地的补偿

  在英国,征购租赁中的土地不仅向所有者补偿,还应赔偿承租者的损失,并充分考虑到租赁终止的各种情况,分别予以补偿。从立法的角度体现了对租赁权的尊重和对承租人正当利益的维护。在中国,转包、出租、互换、入股或转让等都是农村土地流转的合法途径,然而中国现行法律中对征地导致土地流转终止的赔偿尚未有明确的规定。因此,在征地改革与立法调整中,应充分考虑征地涉及的土地流转关系,通过增加租赁权补偿、干扰补偿以及经营损失补偿等内容,切实保障土地流转双方的权益。

  (五)补偿考虑征地预期用途

  英国征地补偿与土地预期用途有密切的关系,且征地后土地用途的改变将反过来影响到补偿,这就限制了征地后随意改变用途情况发生,避免了为减少支付补偿而隐瞒征地用途的行为,维护了当事人的利益。中国征地补偿对土地预期用途完全不予考虑,对“征而不用”,“征后改用”的行为缺乏应有的制约,此种缺失应尽快从法律或政策上进行补位。因此,可建立一种更灵活更完善的补偿估价方式,将部分补偿价格与征地未来用途挂钩,以避免征地后土地用途的随意改动以及当事人利益遭受损失。

  (六)建立土地仲裁纠纷机构。

  针对补偿纠纷的问题, 世界上许多国家( 地区) , 除设立土地决策、咨询、执行机构外, 还专门设立仲裁机构裁决征地者与土地所有者之间的争议。如英国在土地强制征购这一事件中,任何被征购土地所有权人及权利相关人如果认为这一事件使自己的利益受到伤害,他都可以在规定的时间内向当地的土地裁判所或法律部门提出诉讼(如苏格兰规定,当事人应当在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地裁判所提出诉讼)。土地裁判所负责征地补偿争议的裁决。土地裁判所不属于法院,也不属于行政系统,组织上与行政机关联系,活动上保持独立性。土地裁判所的裁决结果虽然是终局裁决,但当事人如果对土地裁判所在裁判过程中适用法律或裁判程序有异议而不服的,可以向最高法院申请司法审查或者也可对土地裁判所的最终裁决提出上诉,以维护自己的权利。而我国土地管理法实施条例中指出: 对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调, 协调不成的, 由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。可见, 我国是政府作为土地征用补偿纠纷的裁判员, 缺乏一个专门机构来裁决征用中的争议及矫正征用双方行为。因此, 我国的土地纠纷处理必须引入法律程序, 建立专业的土地纠纷仲裁机构。同时, 为了补偿纠纷处理的公正性与合理性, 征地各方可以向人民法院提起诉讼, 来有效保护国家、集体、农民三者之间的合法权益。

  (七)完善土地征用立法体系

我国的土地征用补偿之所以成为难以处理的热点问题, 主要是我国的相关立法滞后, 没有及时对土地征用补偿中出现的新问题发挥法律应有的社会功能。因此, 要建立一套系统的土地征用法。我国应在宪法相关规定的指导下制定系统的土地征用法并在其中设专章规定补偿问题。这样, 把本来各个零散的补偿规定集中到一块, 便利于条文之间的衔接和立法精神的协调, 使补偿标准更明确, 补偿形式更合理, 更能防止出现漏洞或冲突。特别是针对现在土地征用补偿中存在的完全由政府说了算,农民的主张无法表达这一突出问题, 严格规范土地征用补偿行为, 保障被征地农民的权益。必须规范土地征用补偿程序, 建立起土地价格评估制度和征地补偿方案听证、审批制度, 征地补偿民主决策制度,征地补偿争议司法救济制度等程序制度。关键是要赋予被征地农民参与权、知情权和监督权, 以便使公民的合法权益得到更加充分的保护。

 

 

资料来源:http://www.mlr.gov.cn/wskt/flfg/201003/t20100327_143013.htm

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