德国土地整理概览 返 回

 土地整理是人类在土地利用中不断建设和重新配置土地资源的过程,是社会经济发展过程中人地矛盾不断激化的产物。它指在一定的地域范围内,根据社会经济发展的需要,按照土地利用规划所确定的目标和用途,采用行政、经济、法律和工程技术手段,对土地利用方式、土地利用结构和土地利用关系进行调整改造、综合整治,以提高土地利用率和改善生产、生活条件和生态环境的过程。

 德国是开展土地整理比较早的国家之一,也是土地整理开展得比较好的几个国家之一,在土地整理制度建设、土地整理理论与技术创新等方面都卓有成效,积累了丰富的经验。

一、土地整理起源

 国外的土地整理,始于13世纪,最初只是局部的土地整理,如河流的改造等。到了16 世纪,德国开始进行合并农地、迁移农庄、改造河流等全面的土地整理,一般称之为土地整理的起源。欧洲国家土地整理的历史可以追溯到中世纪,德、法、俄等国家较早开始土地整理的实践。其中,德国的土地整理在制度、理论、技术等方面都具有一定的代表性。特别是在二战以后,德国的土地整理在改善农林生产经营条件、改善生态环境和保护景观、促进农村发展等方面都发挥了重要的作用。

 第一阶段为简单的土地整理(16世纪中叶至 19世纪末),由于土地私有和继承的不断分割,使农地规模进一步破碎、零散,加之城堡、要塞林立,不利于农业的规模经营和管理,阻碍了商品经济的发展。因此,有组织、有规划地归并土地权属,改善农业生产条件就成为这一时期土地整理的主要形式。

 第二阶段为特定内容的土地整理(20世纪初至50年代),随着二战后欧洲复兴计划的实施,世界范围内工业化、城市化进程的加快,建设用地与城市用地需求急速膨胀,对土地的需求超过了以往需求总和。这一时期的土地整理则主要围绕城市建设和大型基础建设的用地需求来进行。

 第三阶段为综合土地整理(20世纪60年代至今),由于二战后经济与人口的迅速扩张,特别是土地资源的不断开发与利用,各地区社会、经济、生态平衡系统不断被破坏,土地整理的重点转变为促进地区经济发展,保护和改善生态环境。土地整理在这一阶段才真正在世界范围内成为人们利用与保护土地资源的重要途径。

二、德国土地整理的基本情况

 土地整理是在土地整理官方机构的指导下,按照一定的程序,在地产主、公共利益代表和农业职工代表的共同参与下进行的一种经济活动。土地整理官方机构为土地整理局(不同的州其土地整理机构名称不一样,如巴伐利亚州称为农村发展管理局)。各州在州、地区及基层均设土地整理机构,其中州为最高权力机构,它决定土地整理机构的设置和土地整理范围。基层土地整理机构只负责本行政辖区内的土地整理工作。土地整理局指导土地整理的含义是指由土地整理局制定有关的规章制度和技术规则并组织其实施。此外,土地整理局还要监督土地整理过程和参加者联合会的活动,并在土地整理过程中承担执行有关法律规定和有效使用土地整理经费的法律责任。

 土地整理的具体执行单位为参加者联合会,它由土地整理区域内的全部地产所有者以及土地整理期间的合法建屋权人共同组成。参加者联合会在土地整理立项决定公布以后成立,它是一种社会法人团体,其权利代表是由该组织民主选举出的理事会。参加者联合会在土地整理局的指导下开展工作,其主要任务是:组织公用设施的建设和维护;实施必要的土壤改良;负责土地整理的有关经费筹措和使用;完成土地整理局不承担的其它任务。土地整理辖区内所有土地整理参加者联合会联合组成地区土地整理协会,各地区土地整理协会又联合成立州土地整理联合总会。

 从历史发展的角度看,德国的土地整理目标逐渐提高,内容不断增加。从70年代起,土地整理不再是仅仅为了改善农林生产经营条件,提高农业产量,而是转向既重视农业利益,又重视自然环境保护和景观保持。从80年代开始,土地整理的职能进一步扩大,增加了村镇改造的内容,土地整理成为越来越多的乡镇实施其发展计划,实现其发展目标的重要手段。

三、德国土地整理的内容

 在联邦德国,19世纪的土地整理主要是变分散、零碎的农用地为集中连片易于机耕的农田,主要任务是农业结构和农村地产的重新调整,以改善农业和林业的生产和劳动条件,促进农村和人口密集地区的发展。20世纪30年代,结合基础设施和公共事业开展土地整理。从20世纪70年代开始,土地整理理论研究范围逐渐扩大,土地整理的内容增加了景观生态保护。进入20世纪90年代,土地整理更加综合,如通过田块调整、村庄改造和基础设施建设,自然资源和人文景观的合理规划,在克服和减轻土地利用中的结构性障碍,降低农林经济的生产费用和劳动消耗的同时,帮助改善乡村的生存条件和景观环境,使乡村地区保持对居民的生活价值和吸引力。在技术方面,德国巴伐利亚州建立了土地开发整理信息系统,将土地开发整理的各种数据、图件和权属状况等资料存于该系统中并广泛地应用于国民经济各部门。

四、德国土地整理的基本特点

 (一)完善的法律制度是土地整理沿着规范的道路不断发展的保障。德国土地整理的法律依据由联邦土地整理法和各州在此基础上制订的有关实施细则和条例共同构成。联邦土地整理法主要是为了适应战后土地利用关系的变化于1953年颁布的,为了适应新的变化,于1976年和1982年两次进行了修订。法中明确规定了土地整理的目的、任务和方法、组织机构及其职能、参加者的权利与义务、土地整理费用、土地估价、权属调整及成果验收等内容,建立起了完善的土地整理制度。为了配合土地整理法和相关法律的实施,土地整理法还规定,每个州的最高行政法院要设立土地整理法庭,负责审议和处理相关的诉讼案件和纠纷。在州一级土地整理局内部还设有一个独立的争议仲裁机构,专门负责解决土地整理过程中出现的争议。正因为有完善的法律制度做保障,德国的土地整理一直沿着规范的道路发展,取得了巨大的效益,成为各国土地整理仿效的典范。

 (二)公众的积极参与和广泛支持使土地整理具有坚实的群众基础。德国特别重视土地整理过程中的公众参与,认为公众的积极参与和广泛支持是土地整理目标能够最终得以实现的关键,因此联邦土地整理法对公众参与做了明确的规定。公众参与具有以下几个特点:第一,参与群体广。土地整理的执行单位是参加者联合会,它是由土地整理区域内的全部地产所有者和土地整理期间的全部合法建屋权人共同组成,此外,农业、环保、水利等其它政府部门、乡镇政府和环保协会、农业协会、农村发展协会等各种公共利益的代表结构也有权利和义务参与土地整理。第二,贯穿土地整理活动的全过程。在土地整理过程中产生的任何一个重要决定,比如土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等,都要向社会公告,征求参加者和相关部门的意见,参加者可以自始至终参与决策,把自己的愿望纳入决策中。第三,具有法律保障。联邦土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤,以此保证土地整理公众参与的合理性和合法性,使土地整理活动真正达到公平、公正的要求。

 (三)国家对土地整理的资助具有明显的导向作用。土地整理的费用,一般由国家资助80%(其中联邦60%,州40%),20%为土地整理参加者自筹。对困难的地区,特别是边远地区和山区,国家资助比例较高,尽量减少自筹资金。国家资助的土地整理费用没有一个固定的比例,而是随着具体内容的不同而不同,具有明显的导向作用。如对道路规划和建设、水域整治、地产测量和估价等为集体服务的措施,国家资助总费用的7090%,对土壤改良等措施,国家资助总费用的70%,而对生态环境保护和景观保护措施,费用则完全由国家承担,这样有利于促使土地整理参加者对生态环境保护和景观保护给予足够的重视,有助于土地整理总体目标的实现。

 (四)土地估价是土地整理过程中最重要的一项工作。土地整理的基本目标是按照经济和生态原则改变地块原有的结构和布局。为了使法律意义上的地产交换实现价值平衡,必须进行土地估价。这种估价不是要给出绝对的货币价格,而是要确定各个地块与其它地块之间的相对价值关系。首先由土地整理局准备一个价值参照体系,把土地整理范围内的土地按用途和质量分成不同的等级,农用地一般分为5---6级。每个等级都确定一个相对价值系数,从而等级之间的交换价值也就固定下来。土地估价结果要落实到土地估价图上。土地估价图、土地估价参照体系和原始记录资料要向参加者公开展示和解释。土地估价的组织以及估价结果的公布与确认由土地整理局负责,具体估价工作一般由农业估价师承担。整个土地估价工作一般要花费两年的时间。

 (五)权属管理贯穿于土地整理的整个过程。德国实行土地私有制,土地整理过程中最复杂、也是直接影响参加者利益的工作是对地产的重新分配,因此特别重视土地整理中的权属管理,并且在权属管理方面积累了丰富的经验。权属管理工作贯穿于土地整理的整个过程。在土地整理项目立项前,要求必须明确土地整理区内的权属现状;在权属调整开始前,要制定详尽的权属调整方案;在实施土地整理形成新的土地产权关系后,要及时进行变更登记,需要变更登记的范围包括土地登记、地籍登记、水利登记、自然保护登记、文化遗迹登记以及建筑负担目录登记等。规范的权属管理工作可以避免很多与土地整理参加者利益的冲突,保证土地整理的顺利开展。

 (六)重视景观和生态的保护,土地整理体现出生态化的特点。德国现阶段的土地整理特别重视对景观和生态的保护,确保规划设计具有生态可行性。强调要求土地整理要与整理区的自然生态环境和社会经济发展水平相适应,尽量减少对动植物生存环境的不利影响,防止对景观的持久改变和破坏,并在此基础上采取积极的措施,形成更加合理、功能更强的景观生态环境,以利于生态的稳定和环境的美化。

 (七)重视信息工程技术在土地整理中的应用。土地整理过程中涉及的信息量大,而且种类繁多,土地整理后的资料更广泛应用于国民经济的各个领域,因此德国重视信息工程技术在土地整理中的应用,并在硬件、软件、技术标准等方面都有长足的发展。以巴伐利亚洲为例,目前,电子速测仪、高精度GPS等设备已广泛应用于基层测量局,作为土地整理过程中信息采集的手段,实现了重要资料数字化。在软件建设方面,建立了土地整理信息系统(LE-GIS),对各种图形、属性数据实现了一体化管理,同时实现了行政管理办公自动化,并通过专线网络传输各种数据,实现了土地整理完成后各种数据的及时更新和不同部门之间的资源共享。

五、德国土地整理路径

(一)巴伐利亚州的现状

 德国巴伐利亚州是德国最大的农牧区,人口1200万,面积7万平方公里,80%的国土用于农林业。近年来巴伐利亚的经济发展成就令人瞩目,这个昔日落后于北部各州的农业区已成为德国经济实力最为雄厚、发展最具活力的联邦州。巴伐利亚州在解决农业、农村、农民问题方面取得了独特的成功经验,因而被欧盟当作现代化农村建设的一个标本。到过巴伐利亚州的游客,都会被那里迷人的田园风光和高质量的生活水平所吸引。德国巴伐利亚州的其中600多万人居住在乡村地区,近500万人生活在十个城市中。土地整治工作虽然主要是在农村地区进行,但在城市中海保留着乡村面貌的地区也在进行。因此,土地综合整治直接和间接影响的人口大大超过600万人。

(二)巴伐利亚州土地整理的类型

 根据联邦德国《土地整理法》,土地整理分为常规性土地整理、简化土地整理、项目土地整理、加速土地合并和自愿土地交换五种类型。

 1.常规性土地整理

 常规性土地整理的目标是改善农林业经济的生产和作业条件,并促进土壤改良和土地开发。通过全面重新安排不动产、整顿和修建道路网、更新村庄、兴修水利以及各种土壤保护、自然保护、景观维护的措施来实现整理目标,并协调整理过程中不同参与主体的权益,尽可能地为乡村地区的发展和进步创造有利条件。常规性土地整理项目由上级土地整理机关批准立项,其涉及范围可以只包括一个村或乡镇,也可以横跨几个村或乡镇。

 2.简化土地整理

 简化土地整理能够缩短整理时间,减少土地的浪费,特别是降低所需费用。因此特别适用于已进行了土地整理但需要进一步合并土地的地区,也可用于与公共工程项目相联系的用地调整。简化的土地整理项目可以在几个村庄、乡镇的一小部分,甚至独立居民点的范围内进行,也可以在已经完成土地整理的乡镇进一步归并地产,以便改善农林经济的生产和工作条件。简化的土地整理项目由农村发展管理局批准立项,并决定所采用的简化程序和方法。

 3.项目土地整理

 项目土地整理目标包括以下3个方面:(l)通过土地整理在公路、铁路、水利等基础设施建设项目中将被征用的土地分摊给较大范围内的地产所有者负担;(2)消除或减轻农业用地耕作条件方面存在的缺陷;(3)实施建设项目土地征用计划,避免强制性地征购土地。

 项目土地整理的立项审批文件由上级机关签发。对于建设项目所占用的项目整理土地,由建设单位进行货币补偿,项目建设单位支付土地整理费用以及建设项目适用法律所规定的其他补偿费用,补偿数额由有关法律规定。

 4.快速土地合并

 土地合并就是将分散的地块进行调整、归并和整合,主要是对权属的调整和地块的合理补偿。实施快速土地整理的前提:一是已经存在完善的道路网络,不需要重新修建道路;二是不需要进行大规模的水利设施建设,包括灌溉设施和排水系统。因此,快速土地合并的目标是:(1)尽快改善农林经济中的生产和作业条件;(2)为实施自然保护和景观保持创造条件。

 快速土地合并由农村发展管理局批准立项,其范围一般局限于地产所有者的地产或部分地产,不包括居民点建筑物,也不需要辅助的道路和水利建设措施。在快速土地合并中,参加者之间的补偿问题尽量通过协商办法加以解决。

 5.自愿土地交换

 土地交换是指不同的土地所有者分别将自己的地块在一定对等条件下进行相互交换的行为,在其过程中,往往先要进行交换地块的评估,最终进行等值的交换,而不是等面积的交换。自愿土地交换目的包括两个方面:一是改善农业土地利用条件,用快速、简化的方法合并农用土地;二是为自然保护和景观保持创造条件。其适合于在个别地产主之间要消除零碎地块、没有建设项目、只需少量测量工作的情况。自愿土地交换也由农村发展管理局批准立项。

 对土地所有者来说,不存在要求进行土地整理、土地合并或自愿调换土地的法律权利。对于已经提出的申请,农村发展管理局根据申请登记的先后次序决定是否列入工作计划。只有自愿调换土地不需要纳入农村发展管理局的工作计划。土地整理类型的选择主要取决于土地整理的具体内容、目标和《土地整理法》的有关规定。

(三)巴伐利亚州土地整理的组织机构

 巴伐利亚州的土地整理由以下部门负责:(1)农林部;(2)农村发展管理局;(3)农村发展管理协会;(4)巴伐利亚州农村发展管理协会;(5)土地整理参加者联合会。

 1.农林部

 巴伐利亚州食品农林部作为最高的州一级局,领导巴伐利亚州的农村发展管理部门,监督管理各农村发展管理局和巴伐利亚州农村发展管理协会。

 2.农村发展管理局

 农村发展管理局隶属于巴伐利亚州食品农林部,作为政府部门具有监督、检查、审批的权力。在巴伐利亚州有七个农村发展管理局。每个农村发展管理局领导他们管辖区的土地整理工作和乡村发展计划,并监督参加者联合会和农村发展管理协会的工作。

 3.农村发展管理协会

 农村发展管理协会是一个农村发展管理局管辖区内的所有参加者联合会的联合体。农村发展管理协会受参加者联合会的委托,承担各联合会必须完成的任务。比如:开支、招标、建筑工程管理、购买土地和鉴定。

 4.巴伐利亚州农村发展管理协会

 巴伐利亚州农村发展管理协会是七个巴伐利亚州的农村发展管理协会的联合体,它关心各农村发展管理协会共同关注的事务。

 5.土地整理参加者联合会

 位于土地整理区的所有地产主和拥有99年建筑用地使用权的租地者组成土地整理参加者联合会。它是土地整理程序的制定和执行者,制定各项用于重新规划布局土地整理区的措施,并付诸实施。

(四)巴伐利亚州土地整理的程序

 1.土地整理的提出

 如果认为土地整理有利于改善农林业生产条件和满足农村土地利用和发展的要求,则由乡镇提出土地整理的申请,土地整理部门协同有关部门对申请进行审查。如认为已具备土地整理的条件且符合土地整理参加者利益,则可以决定土地整理。如有地产主持异议,则有权提出,土地整理部门根据详细的调查和成熟的考虑来决定具体的行动。

 2.准备工作

 土地整理前,土地整理部门要与自然保护、道路建设、水利和农业等有关部门进行协调,通过多个部门的共同规划设计,合理地解决在多个相关地区进行土地整理所涉及的自然、交通、水利及农业等问题,协调各乡镇间的关系。通过专家鉴定和土地整理部门的调查,探讨将来土地整理区发展的可能性,确定合适的边界。同时,进行有关土地整理的宣传工作。

 3.颁布土地整理决议

 根据联邦《土地整理法》第4条,土地整理部门通过颁布决议来安排土地整理。公告期间,在主要地区展览土地整理区边界图,规划的整理区通常包括居民点、建筑用地、森林、铁路、公路和水域等有关土地。除了公告外,还要以印刷品等形式作广泛宣传来引起人们的重视。

 4.成立土地整理参加者联合会

 土地整理决议颁布后成立土地整理参加者联合会,土地整理参加者联合会一般由相关的政府官员、学者和广大的土地所有者组成,进行定期或不定期的交流,商讨土地整理的有关事宜。。

 5.制订和实施公共设施建设规划

 根据《土地整理法》第41条,地区土地整理部门在与参加者联合会达成一致意见后,可制订公共设施建设规划。具体实施工作及实施费用由土地整理参加者联合会承担,联邦和州还提供贷款和补助。对于资金问题,分为三部分:土地整理参加者联合会的公共设施。国家可资助80%,个人自筹20%。如果参加者经济上没有能力自筹资金,则可将贷款作为自筹资金的一部分。特殊设施和新地产的维修措施。对于这些措施通常从公款中给予不同程度的补助费,一般说来应由从中得益者自筹资金。土地整理项目中的受益者要为参加者联合会支付部分或全部费用。

 6.制订和实施村镇改造规划

 一个村镇改造规划的制定与实施需1314年。第一准备阶段3-6年。根据该地区的财力和人力选择改造区并进行准备工作,由乡镇提出申请,农村发展管理局立项。第二规划阶段3—4年。乡镇、参加者联合会、公民及由参加者联合会选出的规划者制订村镇改造规划,并由乡镇和参加者联合会讨论后公布决议。然后由农村发展管理局根据参加者联合会的申请确定规划,共同制订包括财政计划在内的村镇改造建设方案。第三扩建和土地调整阶段4—6年。由参加者联合会和乡镇制订,农村发展管理局批准年度建设规划。由土地整理参加者联合会进行地产估价、地产标界与测量。第四完成阶段。农村发展管理局根据土地整理参加者联合会的申请,登记新地产,更正不动产地籍册和土地登记册,最后公布结束。

 7.土地估价

 土地估价由土地整理部门委托专家进行,估价结果公布。如有异议,可向基层土地整理部门提出,消除异议后确定结果。

 8.补偿措施 

 联邦《土地整理法》规定了补偿原则,在对每个土地整理参加者原有地产进行估价的基础上,以等值的地产进行补偿,也就是原则上以土地补偿。但如果参加者愿意,也可全部或部分以钱补偿。

 9.制订土地整理计划

 土地整理计划是由地区土地整理部门(土地整理局)批准并向参加者公布的行政决定。该计划中土地整理部门制订的有关土地整理的规定和批准命令只在土地整理期间有效。土地整理计划中必须规定新建街道、公路、河流和其他公共设施的权属关系、养护责任;公共设施和促进景观维护的保护条例;在地籍册中登记的旧地产抵押权、用益权和优先购买权等。

 10.地产临时限制

 在土地整理期间,地产所有权受临时限制,只能在土地整理部门的同意下改变土地整理区的土地利用方式和在土地上设置、建造、拆除、改变建筑物以及类似设施。如因土地整理需要砍伐树木,则土地整理部门必须确定补偿费。砍伐森林树木超出经营管理范围需征得土地整理部门和林业部门的同意。

 11.土地整理的结束

 土地整理结束的标志是计划得以实施,土地整理参加者对接受新地产无异议,并对出现的新权属关系提请土地整理部门在不动产地籍册和土地登记册中登记。

(五)小结

 1、土地整理力推农业现代化

 德国巴伐利亚也是通过土地整理,推进农业现代化。巴伐利亚和欧美许多地区一样,随着经济的发展,大批农民很难靠单纯的农业生产维持生计。巴州政府千方百计地阻止农民卖掉田产,帮助他们在本地开辟新的生路。一方面,在制定村镇整体发展规划基础上,推行农村土地整理,提高土地的利用率。通过政府财政补助,将村庄分散的小块土地进行合并,以便于大型农业机械进行耕作;通过土地置换,将优等的土地用于农业,劣质的土地用于建设基础设施和工厂企业;通过土地整理,建设田间道路、排灌设施,使农村用地更加符合农业发展的要求。同时,调整农村产业结构,积极推广机械化作业,组建合作社,提高农业生产的集约化和现代化水平。在上个世纪30年代,巴伐利亚一个农民只能养活10个人,农民占从业人员的33%。如今巴州一个农民可以养活100个人,农民人数仅占全部从业人员的3%。与50年前相比,现在巴伐利亚的农民已从140万人减少到万人。但是,农村经济却在不断发展,不仅为居民提供了种类丰富的农产品,而且成为全州经济发展的重要组成部分。全州农业和农产品加工业的年产值为320亿欧元(其中纯农业产值为60亿),是仅次于汽车和机器制造业的第三大产业。农产品的出口额由1970年的5亿多欧元增长到现在的45亿多欧元。目前巴州有三分之二的中小企业扎根于乡间,其中农业企业14万个(占全德的三分之一)。许多农村企业都开展多种经营,有56%的企业非农业收入高于其农业收入。

 2、公共服务促进结构转型

 在德国巴伐利亚,积极完善农村配套公共服务实施,也是当地政府长期坚持的一项举措。巴州各地根据未来发展和改善生活的需要,修建乡村公路、供电供水及排污等系统,兴建中小学校、体育场馆及影剧院等文教体育设施。从60年代开始,巴州政府在农村地区陆续兴办了17所高等专科院校,州内的拜罗伊特大学建校只有30年历史,但是由于州政府的不断投资,它已发展为国际名校。巴州推广“双元制”教学,让孩子从小既学文化课,也学实用技术,“双元制”职业教育将理论学习和企业实践有效地结合起来,加上良好的高等教育,为巴州提供了优秀的人力资源。除了17所高等专科学校外,巴州还拥有11所综合性大学、14个研究机构,不仅在全州形成了多个教育中心,而且还使那些地方变成了科研和经济发展的中心。在这些大学的周围,出现了许多高新技术产业,如电子、航空、信息工程、生物技术等,各种相应的服务性企业也蓬勃发展起来。目前,在巴州全境,以某一产业为主,集合了高校、科研机构和相关企业的经济园区就有30多个。在全球两次经济浪潮的冲击下,巴州经济结构能够顺利转型,正是得益于此。

 3、基础设施保障农村就业

 德国巴伐利亚,当地政府兴建农村基础设施,动员大企业到乡村办厂,积极发展二三产业。政府通过财政转移政策,投入大量资金和人力在农村地区兴建交通和能源基础设施。在前州长施特劳斯等政治家的积极推动下,宝马、西门子、宝马、奥迪等全球知名大企业均从60年代开始在乡村建设生产基地。工业企业及配套设施的兴建,不仅使许多农民可以“离土不离乡”,就地就业,有效地遏制了农村人口的外流,而且振兴了落后地区的经济发展。如今巴州的经济结构已经发生了深刻的变化:纯农业占GDP的比重下降到1%,工业、科技及服务业所占比重增至99%。2003年巴州的社会生产总值达3709亿欧元,已超过欧盟25国中的19个国家。人均产值为29917欧元,远高于德国和欧盟的平均水平。近年来,德国经济不景气,但巴州的经济增长率持续高于德国的平均水平,失业率也明显低于全德其他各州。

 六、德国土地整理借鉴

 尽管两个国家的所有制度不同,国情也千差万别,决定了我们不可能也不应该完全照搬德国的土地整理模式,但德国土地整理在制度、理论、技术等方面经过多年的实践,已形成了较为完善的体系,对推动我国土地整理的发展具有积极的借鉴意义。

 (一)推动土地整理由单一目标逐渐向多目标综合型过渡。从德国土地的历史沿革不难看出,土地整理目标不是单一的,而是多元化的,追求的是综合效益最大化。我国现阶段开展的土地整理必须具有前瞻性,要着眼于长远,注意生态环境的保护,实现农用地数量、质量与生态环境的协调统一。土地整理还要与农村经济发展相适应,这样土地整理才具有持久的生命力。

 (二)加快土地整理立法工作。德国土地整理的成功,很大程度上得益于有一套相对完善的法律保障体系。土地整理是一项影响面很广的社会经济活动,牵涉到方方面面的利益,因此需要建立一套严格的法律法规体系作为行为准则,规范和约束参与这项活动的不同人群的行为。1988年,我国出台了《土地复垦规定》,在特定的历史阶段发挥了其应有的作用。但复垦规定只面向“复垦”单一性质的活动,且带有明显的计划经济的烙印,已不能满足现在的需要。1998年新土地管理法的颁布在全国范围内掀起了新一轮土地整理的热潮,对相关法律法规的需求更加迫切。2003年,国土资源部在总结前几年土地整理工作经验和教训的基础上,颁布了《土地开发整理若干意见》,进一步明确了新时期土地整理的目标和发展方向,为我国土地整理立法工作奠定了良好的基础。但不可否认的是,从若干意见到一部完善的法律还有很大的距离,应该充分借鉴国外经验,立足现实,着眼未来,尽快制定适合我国国情的土地整理法律法规,为我国土地整理事业的发展保驾护航。

 (三)构建土地整理科技支撑体系。土地整理是一个复杂的系统工程,也是一项理论性和技术性很强的工作,客观上需要多种理论与技术的支撑。

 (四)积极推动土地整理公众参与。公众参与土地整理的提出是为了保护、尊重公众利益和有效限制行政部门过多的权力,从而体现项目决策的合理与公正,也就是公众参与所追求的“有限的政府权力与有效的公众责任”。无论从技术、经济的角度,还是从政治的角度,公众参与项目决策和发展规划将是一种不可逆转的趋势。公众参与土地整理项目,可直接了解项目各方面的情况,通过公众参与提出意见,在项目运作中起到弥补单纯技术研究的不足,使可行性研究更加完善,项目设计更加科学,措施更为得力;一旦项目实施,也会因为有公众、特别是当地百姓的直接参与而更加顺利,使项目少走弯路,节省投资,使土地整理项目的实施建立在坚实的群众基础之上。土地整理是一项“德政工程”、“民心工程”,是为农民办好事,就要让农民多参与,这不仅是一种理念,更是推动土地整理向前发展的一种更科学、高效的方式。

 

参考文献:

1.     中央党校访德代表团:《德国土地整理和乡村革新的经验及其启示》,载于《科学社会主义》,2006年第1期。

2.     杨相和:《国外土地整理的启示与借鉴》,载于《国土经济》,2002年第7期。

3.     邹礼卿:《土地综合整治的德国路径》,载于《国土资源导刊》,2010年第4期。

4.     贾文涛、张中帆:《德国土地整理借鉴》,载于《资源·产业              RESOURCES & INDUSTRIES 》,2005年第2期。

5.     华夏网:http://bbs.hxland.com/forum.php?mod=viewthread&tid=7328795

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