西方城市更新政策的演变及其对中国的启示 返 回

 西方城市更新政策经历了从1970年代政府主导、具有福利主义色彩的内城更新,到1980年代市场主导、公私伙伴关系为特色的城市更新,向1990年代以公、私、社区三向伙伴关系为导向的多目标综合性城市更新转变。一个内涵更加多元化的城市更新理念,以及一个以多方伙伴关系为取向、更加注重社区参与和社会公平的城市更新管治模式,正代表着城市更新政策的新路向。这对我国制定城市更新政策有重要启示,包括:要提高对城市更新多维本质的认知,加强社区民众参与,建立以人为本的城市更新制度,以及强化政府在城市更新中的协调、引导和促进功能等。

 从20世纪70年代起,城市更新就一直是西方主要国家城市政策的一项主要议题。30多年来,为解决一系列内城衰退问题而进行的城市更新的各种尝试在欧美主要城市从来没有停止过。可以说,城市更新并不是一个新问题。然而,进入90年代以来,随着全球化和本地管治环境的变革,城市更新所处的大环境发生了变化,令这个议题开始受到全新的关注,无论是政府决策者,还是学术界,对城市更新问题的再讨论和再认识达到前所未有的程度。城市更新,无论是对其内涵的诠释还是对其实施机制的选择,都体现出一种全新的路向。一个内涵更加多元化、综合化的城市更新概念,以及一个以多方合作的伙伴关系为取向的、更加注重社区参与和社会公平的管治机制,正成为西方城市更新政策的主要趋势。这一演变轨迹,在有着30多年较为系统的城市更新政策与实践的英国,表现得尤其清晰。可以说,英国是西方城市更新政策演变的典型代表。因而,本文拟以英国为例,回顾其过去30多年来城市更新政策的演变过程,总结其政策演变的特点,分析其政策取向转变的原因,最后探讨一下西方的经验对我国城市更新政策与实践的启示。

一、英国城市更新政策的演变

 在英国,城市更新成为现代城市政策的重要议题始于20世纪60年代。当时的英国在经历了20年的战后重建后,城市发展遇到了许多新问题。在1947年颁布的《城乡规划法》所提倡的“综合发展区”模式影响下,大城市人口与土地开发呈现出明显的郊区化趋势,而内城则成为被忽视的地带。缺乏规划、街区衰败、住房陈旧以及社区设施严重不足等构成当时内城衰退的主要特征。到60年代中期,以物质环境改造为中心的战后重建方式和城市用地的快速蔓延引起越来越多的不满。更为严重的是,自70年代初开始,受到新的全球国际分工的影响,英国以及其它主要西方国家进入了严重的经济衰退时期。工业萎缩、失业、贫困、物质环境破败以及其它各种各样的内城问题困扰着几乎所有的英国大城市。在这样的背景下,调整城市政策、关注内城问题必然地成为政府的政策重点,城市更新开始摆到政府决策者的主要议程上来。这成为英国此后几十年城市更新政策发展演变的一个重要起点。纵观过去30多年的历史,英国城市更新政策可以被划分为三个阶段,每个阶段都有着与当时社会、政治、经济大环境相对应的城市更新政策理念和运行机制。

(一)1960年代中期—1970年代:政府主导、福利主义色彩的城市更新

 针对这一时期严重的内城衰退问题,英国政府自1960年代中后期开始实施以内城复兴、社会福利改善及物质环境更新为目标的城市更新政策。其基本实施机制是通过政府主导、以政府及公共部门的拨款补助为主要资金来源。奠定这一城市更新机制的政策基础是1969年颁布的《地方政府补助(社会需要)法》,而由中央政府启动、由地方政府实施的“城市计划”(Urban Program)则成为这一时期最重要的城市更新项目。该项目针对内城社区衰落问题,试图通过土地及建筑物的改善、为社区居民提供就业培训以及为某些社会项目提供一定财务支持,来迎合内城社区的社会需求,从一定程度上解决内城问题。1970年代早期,政府又进行了一系列的内城调研,并由此催生了1978年的《内城地区法》,使之成为当时工党政府城市政策的主干。根据该法,英国全国7个最衰落的城市地区被纳入“内城伙伴关系计划(Inner City Partnerships)”,成为70年代末工党政府推行伙伴关系的试验项目。本质上,该计划所推行的伙伴关系主要是基于中央政府各相关部门之间以及中央与地方政府之间的公—公伙伴关系。虽然它也试图促进政府部门与商业集团的合作,但收效并不大。到1979年撒切尔夫人的保守党政府上台后,随着其大刀阔斧的新城市政策改革,这项内城伙伴关系计划基本上无疾而终。

 纵观19601970年代的英国城市更新政策,可以看出那一时期的城市更新基本上是由政府主导、以公共资源为基础、以内城社区改善为目标、带有福利主义色彩的政策特征。公私合作在一定程度上存在着,但并没有构成政策上的核心机制,而社区一方的角色主要是更新计划的对象和更新福利的接受者,而不是更新过程的主动参与者甚至主导者。总之,城市更新在这一阶段主要体现出一种自上而下的作用机制。

(二)1980年代:市场主导、基于公私伙伴关系的城市更新

 进入1980年代,英国的城市更新政策发生了显著的变化。以市场为主导、以引导私人投资为目的、以房地产开发为主要方式、以经济增长为取向的新思维迅速代替了70年代政府主导、公共资源为基础的政策框架。这一明显的转折,是与当时英国的经济、社会和政治环境的变化密不可分的。首先是70年代开始的全球经济调整对西方国家的经济造成了极大的冲击,令英国不少城市遭受了20世纪最严酷的经济危机。日益严重的内城问题仅仅依靠有限的政府拨款、由公共部门来实施,效果并不理想。而且,经济衰退令政府部门财政实力打了折扣,福利主义越来越成为政府的负担。其次,政权更替成为城市更新政策转变的催化剂。1979年上台的保守党政府一开始就大力推行私有化的改革,强调自由市场作用的新古典主义发展模式成为撒切尔主义城市政策的重要支柱。这恰与当时大西洋对岸的美国里根主义自由市场政策体系遥相呼应,构成80年代英美城市更新政策体系的基石。

 在这样一个推崇私有主义(Privatism)的年代,商业集团(亦即私有部门)在城市发展与更新中所扮演的角色被大大提升。鼓励私人投资和强调物有所值成为城市更新政策的主流。保守党政府明确提出,政府政策的一个主要意图就是要在内城更新中令私有部门投资最大化在这样的思想指导下,自80年代开始,整个英国各主要城市都为各种地产开发项目所充斥,商业、办公及会展中心、贸易中心等旗舰项目成为各地不约而同的城市更新及开发方式。此时,私有部门被奉为拯救城市衰退区经济的首要力量,而共有部门则变成次要角色,其任务是为私有部门的投资活动和经济增长创造良好宽松的营商环境。因而,80年代城市政策的主题就是放松制度管制(de-regulation)、弱化规划的作用(de-palnning)、私有主义以及公私合作(public-private partnership,即PPP)。这一时期出台了一系列体现上述价值取向的城市更新政策,比如城市开发公司(Urban Development CorporationUDC)、企业开发区(Enterprise Zone)等等。其中 CDE 被认为是当时保守党政府城市政策的旗舰,代表了整个80年代英国城市更新政策的主要思路。

 从1980年开始设立的 CDE 是由中央政府拨款成立的企业性机构,它们接管原本属于地方政府持有和管理的部分城市土地及其规划许可权限,对这些地区(基本上都是内城衰落区)的物质环境进行重建改造,力求将土地开发的最大潜力发掘出来(如提高容积率、或将土地规划为商业、办公等高收益用途等),以对私人投资产生吸引力。其财政来源有二:一是中央政府的拨款,二是通过向私人发展商转让开发土地。政府拨款的目的是用一定额度的公共资金来启动城市更新,并以此作“饵”来吸引更多的私人资金。衡量UDC成功度的一个最重要指标就是引入到更新活动中的开发量。虽然有人批评城市更新中的社会元素(如提高社区居民的就业、教育机会等)被这种UDC模式忽略了,但政府主管部门明确声称,就业等目标并不是UDC模式的主要考虑,UDC关注的是更新,更明确地说就是物质环境的更新。因而,本质上讲,UDC代表了一种以地产开发为主导的,物质环境改善为目标的单维的更新模式。

 与70年代较为关注内城社会问题的城市更新计划不同,以市场机制为主导的UDC模式的一个基本假设是,市场化的城市更新可以通过其“涓滴效应”令社区民众分享到经济及物质环境改善的成果,从而解决社区的各种社会问题。换言之,只要经济增长、物质环境改善,衰落社区的失业、教育、贫困等社会问题自然就会迎刃而解。然而,纵观UDC模式十年的实践,虽然它在引进私人资金方面取得了一定成效,但总的来说它并未带来人们所期望的成功,特别是让低下层社区人士感受到“涓滴效应”的惠泽。可以说,UDC模式本身假设上的内在缺陷是导致这一结果的必然原因。首先,该模式是基于一个定义过于窄化的概念,它将城市更新基本等同于一种市场主导的房地产开发活动,而忽略了社区大众的实际意愿和需求。其次,由于剥夺了地方政府及公众在规划及土地发展中的作用,UDC模式的运作趋于以短期利益为目标、以财务原则为基础、由市场引导规划甚至于严重削弱规划的管制作用,导致长远利益及战略目标的缺失。第三,由于市场化的城市更新在很大程度上要受到经济大环境的影响,UDC的项目必然也受制于房地产市场的兴衰,因而当地产市场低迷时,该模式所假定的财富涓滴效应只能成为一句空话。80年代末期英国地产市道下滑时,不少大型更新项目都受到了冲击(比如伦敦码头土地开发中的Canary Wharf项目),不仅对经济增长的保证不能实现,而且更未能对解决社区社会问题起到实质作用。第四,为了迎合私人部门投资的意愿,UDC模式往往刻意压制地方部门及公众在更新决策中的参与作用,令其缺乏横向协调和公众问责性。因而,对于UDC模式的城市更新,OC&Tiesdell(1991)作了如下总结:“UDC 模式缺乏战略性思维,忽视城市更新对更广范围的影响,未能形成财富涓滴效应,在泛似海洋般的衰落中,它只能营造出寥若孤岛式的繁荣”。

(三)1990年代以来:以公、私、社区三向伙伴关系为导向的城市更新

 市场机制主导下的城市更新不能有效解决旧城区的根本问题这一事实,揭示出一个更加综合、更加多元化思维的更新模式的必要性。通过不断的政策反思与探讨,这样一种认识越来越清晰:城市更新应该是对社区的更新,而不仅仅是房地产的开发和物质环境的更新。因而,90年代初开始,一股城市更新的新思潮开始形成,除了继续鼓励私人投资(比如1992年出台的“私人投资计划”-Private Finance Initiative,PFI)以及推动公私合作,它更强调本地社区的参与,强调公、私、社区三方合作伙伴关系,同时强调更新的内涵是经济、社会和环境等多目标的综合性更新,而不是由地产开发主导的单一目标型更新。

 这一新的城市更新理念最早体现于1991年开始实施的“城市挑战”(City Challenge)计划中。该计划的主要机制是,中央政府设立一项“城市挑战”基金,由各地方政府与其他公共部门、私有部门、当地社区及志愿组织等联合组成的地方伙伴团体进行竞争,获胜者可用所得基金发展他们通过伙伴关系共同策划的城市更新项目。“城市挑战”与UDC模式的区别在于,它试图将规划及更新决策的权力交还给地方,并且在强调公、私部门紧密联系的同时,将本地社区人士或组织也看作决策过程中重要的一极,使得更新目标有了更强的社会性。

 1994年起,英国城市更新政策进一步调整,中央政府将现有20个与城市更新有关的、原本由不同部门分别管理的项目或计划(包括“城市挑战”计划)整合成一项统一的基金,称为“综合更新预算”(single regeneration budget,简称SRB)。它继承了“城市挑战”中鼓励地方伙伴关系的基本理念和由各地方伙伴团体竞投中央基金的运行模式,并比后者具有更大的政策广度和深度。SRB因而成为90年代英国城市更新政策的新旗舰。根据Brennan等人对最初三轮(1994-1996SRB基金运用效果的评估,SRB比起以前的各种更新模式有着更好的实效。80%SRB基金流向了全国366个城市地区中最为衰落的99个地区,显示SRB基金的地理分布切实呼应了最衰落地区的需求。而且,SRB的覆盖范围非常广(惠及99个地区),远远超过70年代开始的“城市计划”(57个),80年代的UDC(只覆盖16个)和“企业开发区”计划(40个),以及90年代初的“城市挑战”基金(少于30个)。此外,SRB 除了面向衰落地区,还对其他非衰落地区的个别更新项目开放,使得SRB成为针对全国范围内不同规模与区位的各种城市更新问题的一项有力政策工具。从1997年的第四轮SRB竞投开始,新上台的工党政府要求SRB政策对社会因素给予更多关注,并强调SRB要更加因应衰落地区中社区大众的实际需要,加强本地更新伙伴与区域政府机构的合作。

 此外,值得一提的是欧盟结构基金(Structural Funds)对包括英国在内的欧盟各成员国城市更新日益重要的影响力。结构基金运作方式与英国的SRB非常相似,也是采取竞争性的基金分配方式,并把地方性的三向伙伴关系作为一个强制性的技术要求:一个城市要想赢得基金,它就必须要展现出公、私和社区三方凝聚共识、紧密合作的能力。从1994年到1999年,欧盟承诺拨款100亿英磅资金来配合英国各城市的地方更新项目。结构基金的设置,令各地之间在城市更新方面的竞争呈现更加国际化的特点。

 总的来说,通过“城市挑战”、SRB以及欧盟结构基金的推行,基金公开竞投与地方伙伴关系成为90年代英国城市更新政策的两块重要基石。基于本地社区的三方伙伴关系使得长期被忽视的弱势社区居民被纳入城市政策的主流,使他们有机会在更新决策过程中行使自己的权利,表达自己的观点,参与方案的制定和实施。虽然也有人质疑地方伙伴关系的真实性和成效,认为它不过是各方为了竞得SRB基金而做的权宜的结合,但多数观点还是相信:比起什么也不做,地方各界肯定能从伙伴构建及基金竞投过程中得益良多。至少这为各方利益集团提供了交换观点、建立共识的平台,使得决策方案具有更广泛的代表性,使得社会、经济及环境各个方面的考虑取得平衡。正是基于这种认识,从90年代至今,整个英国上下掀起一股城市更新伙伴关系的热潮,到2000年,全国至少有700个这样的更新伙伴,平均每个大都市有多达75个各种类型的更新伙伴活跃在次区域、市、邻里社区等各个不同层次。三方伙伴关系、社区公众参与以及社区能力培育成为当前英国城市更新政策的最新取向。

二、西方城市更新政策转变的取向及其内涵

 从上述英国城市更新政策的演变,我们至少可以看出两个方面的大趋势,即从单维更新向多维更新转变的更全面的更新理念(Ideology),以及从市场主导型的公私双向合作向社区参与型的三方伙伴关系转变的更新管治(governance)模式。

(一)城市更新理念的转变

 从英国过去12 多年的经验,我们可以看出,对于城市更新本质的认知经历了一个逐渐深化的过程。英国二战后20年的更新政策主要着重于物质环境的更新,推倒式的重建成为典型的除旧换新的城市建设手段。到1970年代,内城的物质衰败伴随着越来越严重的贫困、失业等社区问题,以至于政府在进行物质环境改善的同时,不得不关注社区振兴问题。到了80年代,自由市场主义占了上风,城市更新问题被看作为一个经济范畴的问题,以追逐利润和经济增长为目标的、房地产开发为主导的物质更新活动成为主流,社会层面的问题被认为可以由市场经济发展带来的涓滴效应来调节和解决。到了90年代,人们开始意识到市场主义的城市更新并没有带来预期的成果,却导致社会资产的不断流失(这里,社会资产是指以社区为基础而形成的各种人际网络及其价值观念),而由私有部门投资为主导、公私合作的伙伴关系并不能保证真正的公众利益。同时,物质环境的衰败只是多元化的城市问题的症状而非根源,单维的更新并不能解决多种因素引起的城市衰落问题。因而,对于城市更新这个概念,开始有了全新的诠释。当前对于城市更新的理解可以概括为:“城市更新是用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种各样的城市问题;应该致力于在经济、社会、物质环境等各个方面对处于变化中的城市地区作出长远的、持续性的改善和提高。”

 基于这样一种定义,对城市更新本质的认知便从简单的单维更新(以物质环境改善为主)向着更综合、更全面的多维更新转变。这种多维更新的理念,至少包含了下面几个要点:

 1、城市更新以物质环境改善为最低目标;

 2、以人为本,考虑社会需求,体现社会关怀;

 3、培育社区参与意识及自我更新能力,促进社区发展,增强社区凝聚力;

 4、促进衰落地区的经济复兴,并尽量做到财务上可行;

 5、环境以及地方文化的保护;

 6、强调长远的、战略的眼光;

 总而言之,城市更新要体现可持续发展的原则,做到经济、社会、环境的协调发展。

(二)城市更新管治模式的转变

 伴随着更新理念的转变,城市更新的管治模式也发生了显著变化。此处,“管治”指的是政府(或公有部门)、私有部门以及社区公众三个主要利益集团在城市更新决策过程中的地位、作用及其相互权力关系,以及由此而产生的决策实施机制。换言之,就是政府、市场和社区三种要素在城市更新的决策和实施中,究竟哪一种要素(拟或不同要素的组合)起着主导作用,其作用机制又是如何。

 从西方的经验看,如果说1970年代政府在城市更新中起着某种程度的主导作用的话,1980年代则是一个明显由市场机制主导的时代。大力推动私有投资以及打造公私伙伴关系,使城市更新成为以地产开发为特征的商业性活动,效率优先,公平(如对弱势社区的扶助)被放在服从的地位,并假定公平可以通过效率之涓滴效应而衍生。1990年代以来的城市更新管治试图改变市场主导机制下对社区问题的忽视,倾向于加强社区在更新中的作用,使社区成为公、私两大角色之外的第三极,将原来的公私双向合作拓展为三向伙伴关系。这样,城市更新的决策模式不再仅仅是原来的自上而下,更包涵了自下而上的新机制,令城市更新过程更加透明、民主,各方权力更加平衡,从而也就更加保证了多维更新目标的可实现性。当前新的更新管治趋势体现了以下几个要点:

 1、更新过程的包容性,即多个角色的广泛参与;

 2、政府在更新组织中的协调及促进能力;

 3、吸引私有部门投入更新的创新机制;

 4、社区动员、参与及赋权;

 5、各方协调、合作的质量及实效。

三、西方经验对我国城市更新政策的启示

 改革开放以来,我国城市发展非常迅速,旧城改造成为城市建设中的一个重大问题。特别是1990年代初期以来随着房地产业的迅猛发展,几乎所有大中城市的老旧居住区都在经历以房地产开发为主导的旧城更新过程。虽然在城市更新的某些方面,如古城保护、商业街改造等,各级决策部门给予了较大的重视,但总体来看,对于城市更新这个广义议题,从上到下还没有形成一个系统的、有着清晰目标的城市更新政策框架,对于城市更新本质的认识还缺乏广泛的讨论和共识,而在城市更新的决策、管理和实施方面,还缺少职能完备又具有高度问责性的组织机构。尤其是对于旧城改造中最为普遍的、涉及普通民众利益的老旧居住社区的更新改造,缺乏一套兼顾经济、社会和环境效益的管理策略,特别是能够真正考虑到社区居民愿望和需要的、以人为本的更新制度。多数情况下,老旧居住区的改造成为市场机制主导下公有部门和私人发展商们获取土地收益和商业利润的温床,而作为社区主人、共同结成社区网络、共同创造了社区特色的原有居民,则在更新决策和实施过程中基本处于弱势的、被边缘化的一方,不但缺少一套公开的、透明的制度体系令他们可以参与规划的制定及拆迁补偿的谈判和申诉,很多情况下旧城改造还意味着对社区原居民的逐离(displacement)。其结果是,相当一部分人的居住质量并没有明显的改善,而且多年来积淀而成的社区网络和社区文化也分崩离析。我们从近年来媒体不断报道的各地因为拆迁补偿问题而发生的诸多恶性事件中不难看出,我国旧城改造中对许多问题、特别是对社会因素的考虑还远远没有制度化,以人为本的、全面的、战略性的城市更新政策框架还没有建立起来。

 基于上述状况,我们可以体会到,西方城市更新政策演变过程中的经验和教训,对我国城市更新政策框架的建立和完善有着非常重要的借鉴意义。首先它帮助我们对城市更新这个概念的本质加深理解,让我们体会到城市更新不仅仅是旧建筑、旧设施的翻新,不仅仅是一种城市建设的技术手段,不仅仅是一种房地产开发为导向的经济行为,它还具有着深刻的社会和人文内涵。忽略社区利益、缺乏人文关怀、离散社会脉络的更新并不是真正意义上的城市更新。城市更新是多目标的,而不是单目标的。其次,西方的经验也告诉我们,城市更新的成功有赖于建立一个真正有效的城市更新管治模式,亦即要有一个包容的、开放的决策体系,一个多方参与、凝聚共识的决策过程,一个协调的、合作的实施机制。目前我国许多旧城改造项目由开发商的商业利益所支配、由政府部门给予配合的运作模式,正是西方1980年代所盛行的市场主导、公私合作的管治方式,如今这种方式在西方已经被证明是忽视社会效益的、是不成功的。只有将社区力量纳入决策与实施的主体之中,与公、私权力形成制衡,才能有利于城市更新多维总体目标的实现,才能保证更新效率与公平的统一。在这方面,加强社区居民的参与(例如建立面向社区的沟通对话机制、举行公听会、建立和完善复议和申诉制度等等),重视社区的真正需求(如合理补偿,尽量安排原区安置等),减少社会人文资产的流失,是我国城市更新政策中必须深入研究和解决的问题。第三,西方经验还启发我们,要建立一个有效的城市更新机制,政府的积极作用是必须的、不可替代的,而政府在财力及其它方面对城市更新的承诺也常常是必不可少的。政府既要运用一些激励性政策吸引私有部门对城市更新的投入,又要维护公众利益,为社区参与创造条件,确保社区利益不被商业利益所吞没。因而,政府在城市更新的三向伙伴关系中,应该扮演着举足轻重的协调、引导、监察和调解角色。当前,我国城市更新领域的突出问题是缺乏一个专责、常设机构,对城市更新进行综合、系统的管理和协调;缺乏对城市更新长期性、多目标的战略性规划和行动纲领;缺乏一套规范城市更新规划和实施行为的法制体系,对各个角色在城市更新过程中的地位和作用缺乏明确的定义,特别是普通社区大众的利益还得不到足够的法律保证。因而,借鉴西方的经验,可以令我们对城市更新提高认识,少走弯路,在制定政策时更清楚我们下一步的目标是什么,我们在哪些方面还需要改善和提高。从这个意义上讲,考察西方城市更新政策演变的特点和趋势对我国城市更新事业的发展有着重要的现实意义。

 

(本文转载:城市发展研究11 20044期;作者:张更立,香港大学城市规划及环境管理中心)

 

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